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美国纽约青少年工作研究及其启示
发布时间:2011-03-07  来源:副主任编辑  字号:【  】  点击率:

  【摘要】纽约青少年工作坚持政府主导和社团广泛参与相结合,以社区青少年服务为依托,构建了覆盖不同类型青少年群体的服务网络,为社会和青少年广泛认可。在对纽约的青少年工作情况进行广泛的、近距离的接触和观察的基础上,通过这一窗口了解美国的青少年工作,并提出对当前共青团和青少年工作的启示。

  【关键词】美国纽约;青少年工作

  

 

  20088月,受广东省委组织部委派,作者在美国纽约哥伦比亚大学国际关系学院学习一年,对纽约的青少年工作情况进行广泛的、近距离的接触和观察,并通过这一窗口了解美国的青少年工作,并将美国青少年工作归纳为以下特点。

  一、纽约青少年工作的特点

  1.以政府为主导,各类社会机构广泛参与的青少年工作体系

  层次清晰、分工明确、保障有力的工作体系,是纽约青少年工作得以顺利开展的重要基础。纽约青少年工作体系具有以下显著特点。

  一是突出政府主导。虽然,在美国联邦政府中并没有专门负责青少年工作的机构,但这并不意味着联邦政府对青少年工作的轻视。事实上,美国各级政府都高度重视青少年工作,在联邦政府各个行政部门的工作职能中,大部分都涉及到与之有关的青少年事务,不同部门通过制定有关政策来发挥联邦政府在青少年工作方面的主导作用。例如,劳工部的职能中包括了青少年就业内容,司法部则明确将预防青少年犯罪纳入其业务范围。在州政府这一级,大多在政府部门内设专门的青少年工作机构。例如,纽约州政府的社区工作部中设有青年工作局,专职负责青少年工作业务。而在纽约市政府中,成立于1996年的青年与社区发展局(Department of Youth and Community Development,简称DYCD)就是为纽约青少年及社区、家庭服务的市政府专职部门。该局现有职员400人,其主要职能是激发人们对青年人和社区需要的关心;监督所有的青年就业计划和负责所有由生产力投资条例资助的就业服务及经营管理工作;激发公众关注有关青少年及社区所需的服务和资源;负责市、州和联邦所有有关青年及社区计划的经营管理工作。为加强青少年工作合力,纽约市还成立了青年工作协调会议(Interagency Coordinating Council ON Youth,简称ICC),其成员包括青年与社区发展局在内的纽约市21个相关部门,例如该市的警察总局、教育局、公共事务管理局、环境保护局、文化局、布鲁克林公共图书馆、流浪者管理局等都是青年工作协调会议的成员,青年与社区发展局的负责人一般在青年工作协调会议中兼任领导角色。通过这一方式,确保了青年与社区发展局在青少年工作中的主导地位,也凸显了政府对青少年工作的有力领导。青年与社区发展局一般是通过其联系的各个社团和社区机构为社区和青年服务,并通过健全完善的项目财政管理机制来对社团和社区机构进行有效管理。

  二是各类社会机构和组织积极参与。在政府主导下,青年与社区发展局积极鼓励和吸纳政府相关部门及社会机构、基金等参与青少年工作,并积极整合各方面社会资源,寻求与一些社会机构建立强有力的合作伙伴关系,共同投身于青少年工作事务,从而最大限度地发挥自身优势,更好地服务青年和凝聚青年。据了解,除了青年工作协调会议中的成员单位外,青年与社区发展局与社区行动理事会(Community Action Board)、联合青年服务规划委员会(Joint Youth Services Planning Committee,负责社区监督和行动倡议的市政机关)、市长基金(Mayor's Fund,一个私人非盈利性公司,致力于发展纽约市和其他私营部门的合作关系)、周边环境咨询委员会(Neighborhood Advisory Boards)、劳工投资委员会成员青年理事会(Workforce Investment Board Youth Council)等社会非官方机构都建立了良好的合作关系。通过拓展与这些各类外围机构的合作,一方面能够整合各类资源更好地为青少年工作的开展服务;另一方面也能够增进内外交流,推动青年与社区发展局在积极寻找新的合作机构并建立合作关系的过程中,不断创新合作方式,增添服务内容,努力消除基层服务空白点,获得社会各阶层的支持,不断拓宽对各类青少年群体的覆盖。

  三是强有力的保障渠道。纽约市政府非常重视青少年及社区工作的开展,不仅有完善的青少年工作体系,更有充足的资金保障。近年来,纽约市政府每年的预算一般在300亿美元左右,其中约有1%的预算是用于青少年工作,这并不包括在每年约40亿美元的教育支出之内。以2007年为例,青年与社区发展局的预算经费3.17亿美元,其中67%(约2.14亿美元)来自于市财政,20%(约6481万美元)来自于联邦政府,8%来源于市内各种基金,4%来自于州政府。充足的资金来源,完善的资金保障制度,为青年与社区发展局的青少年社区服务项目的顺利开展提供了有力保障。

  2.以社区为核心,构建覆盖全市的青少年服务网络

  社区是纽约青少年工作开展的主阵地。纽约青少年工作的一大特点就是密切社区、学校、家庭的联系,形成了对青少年全方位覆盖的教育网络。社区是连接家庭和学校的重要纽带,也是连接学校教育与社会教育的重要桥梁,在美国青少年工作中具有重要的作用。美国的社区建设十分发达,这不仅表现在社区的物质设备、制度政策方面的完善,而且美国的公民社会体系也非常发达,社会公民的“社区自主、自助和自治”的意识强烈,对自己的言行和社会事务表现出极强的责任,许多民众和群体乐意参与到社区各种活动中来,这使得社区在美国社会中具有特殊的功能,也成为开展各类公民活动的重要阵地。

  在纽约,青年与社区发展局充分利用社区的特殊职能和完善的社区体制,借助于80个基础社区中心,并以此为基本依托,将分布于全市的11个青少年文化补习中心、178个青少年课外活动中心、40个儿童活动中心和23个邻里发展计划服务站连接起来,形成了一个覆盖全面、层次清晰的青少年工作阵地网络。通过这个网络,青年与社区发展局成功地将青少年工作重心下移,使社区为青少年工作的开展提供了有力支撑。

  由于有完善的社区网络为依托,青年与社区发展局策划的许多青少年服务项目得以在社区广泛开展,例如在纽约乃至美国都比较成功的社区矫治计划。社区矫治(Community-based Corrections)是一种与监狱行刑相对应的行刑方式,指对罪行较轻、主观恶意较小、社会危害性不大的罪犯或经过监管改造,不再危害社会的罪犯,在社区中进行有针对性的管理教育和改造工作。这一计划的核心就是要以完善的社区发展为基础,通过开设专门的社区矫治机构,并组织相关民间团体、志愿者和青少年罪犯亲属共同参与到计划中来,通过为参与社区矫治计划的青少年犯提供各种针对性强的社区矫治项目——如转向方案、家中监禁、学习释放等来实现对这部分青少年的服务和转化。据20047月美国司法部的一项统计资料表明,当年所有罪犯的监管形式中,社区矫治的比例约占70%,而青少年犯的社区矫治率则更高。可见,青少年社区矫治已成为美国目前青少年罪犯服刑的主要方式之一,并已经为社会大众所广泛认可。通过这一案例,我们可以看到社区强大的组织、动员能力及其在美国青少年工作中的重要地位。完善的社区网络为美国青少年工作扎根基层、深入基层地展开打下了良好基础。

  3.以各类青年社团组织为载体,形成高效、有力的工作支撑体系

  在纽约,乃至美国的大多数州和市,政府的青少年工作都不是直接面对青少年的,一般是把服务青少年的工作以项目(Programe)招标的形式向社会发布,通过各类社团组织承接各个不同项目来实现。因此,各类青年社团组织是美国青少年工作的具体承接载体,众多这类青年社团组织构成了纽约青少年工作的支撑体系。像美国青年政治理事会(The American Council of Young Political Leaders,简称ACYPL),青年外展服务队(Youth Outreach Services),男童子军(Boy Scouts),女童子军(Girl Scouts)等都是美国著名的青少年社团,也是具有丰富经验的美国青少年工作专业社团组织,有非常严密的运作机制和组织体系。

  与我国的大多数由政府部门管辖的青少年社团不同,美国青年社团组织是一个独立法人,不受任何组织领导,完全独立经营、自主运转,它与拨给它资金的政府部门(如青年与社区发展局)或其他社会组织之间是平等的契约关系。青年组织内部一般设一个委员会负责募集资金、吸纳新委员、增加服务项目。在委员会下设置总经理职位,采用企业化模式操作。青年组织在人才市场中聘用一个总经理,总经理下设许多部门经理。由职业经理人按照企业的运作模式来操作青年组织,把企业的高效管理模式移植到提供公益服务的青年组织中,从而保证了效率。

  美国青少年社团组织几个明显特征:一是非盈利性。即这些社团的日常运营和项目实施都是由发起人设立的基金建立,提供的服务也大部分是免费的。二是服务区域的特定性。即各类青年社团一般都有明确的服务社区,只对其服务范围内的服务对象提供服务。三是服务项目的有限性。各个青年社团一般只提供特定的几种服务,从而使得其能集中力量,做好其承担的有限服务项目,保证服务质量。四是资金来源的多样性。既有不同层次的政府部门,又有民间组织和各类社会基金的支持。

  在实际运作中,纽约的青少年社团一般具备两大功能:一是文化功能,主要是指在青年文化的创造、交流、扩散、传播、自娱等方面的功能。这对于发展社区文化、企业文化、校园文化等都有带动促进作用。二是社会功能,主要是指通过社会参与、社会实践、社会服务等方式参与社会的青年事务,并对社会事务施加影响的功能。如青年志愿者服务社团,这类社团主动承担了一部分政府事务,而参加的青年在服务社会的同时,也实现了自我教育、自我提高。各种各样的青少年社团为推动美国青少年工作的活跃和多样性提供了有力的支撑体系,也对促进青少年成长成才和社会稳定起到了非常重要的作用。

  4.以项目化运作为主要方式,形成了与市场经济相对应的青少年工作运行模式

  项目运作是美国青少年工作的一大特色,这是与美国的政权组织形式和高度发达的市场经济体制密切相关的。通过这一方式,使青少年服务预算和开支透明化,提高了资金的使用效益,而且通过第三方机构或直接依靠社会对项目实施监管,可以促进项目实施过程中的公平、公正,使项目的实效性不断增强。

  1)项目策划突出针对性和专业性。青年与社区发展局重点围绕满足纽约不同青少年群体的多样化需求,策划制定各种青少年工作项目。这些项目涵盖了青少年学习、就业、文化、体育等与青少年密切相关的各个方面。在策划项目时,有以下特点:一是针对性强,目标群体明确。如美国最大的青少年课外活动项目校外时间计划(Out-of-School Time,简称OST),在纽约就是针对超过80000名的在校中、小学生开展的;青少年实习计划(Young Adult Internship Program,简称YAIP),就是为1624岁的离校待业青少年提供不同岗位的体验经历,从而促进他们的就业,这一计划在2007年为1360名青年提供了就业体验。二是可操作性强,活动实施可依托学校和社区开展。虽然项目公布后由社团组织承担,但结合美国的实际,青年与社区发展局策划设计的各类项目在实施上都是通过社团在校园或社区开展的。如青少年行动计划(Teen Action),类似于我国的社区志愿者工作,通过社区组织1321岁的青少年参与社区志愿服务;在校青年服务(In-School Youth,简称ISY)计划,通过各类学校为1418岁的在校低收入青年提供职业技能培训,努力提高这部分青年的就业率。三是项目与社会公共事务联系紧密,对社会影响较大。如针对特殊青少年群体的夜报告项目(Evening Report Program),就是为了给有违法犯罪行为的未满18周岁青少年提供免于关押,而在社区组织中接受教育、等待审判的社区监管项目,这一项目的实施对保护未成年人、减少未成年人犯罪和促进青年罪犯的改造发挥了较好作用,有效地服务了社会稳定的需要。从上述这些项目活动的内容我们不难发现,纽约青少年服务项目目标群体特色明显,针对性强,突出服务宗旨,紧扣服务青年成长成才这根主线,为推动不同类型青少年群体的全面发展提供多种机会和条件。

  2)以招标的形式确定项目承接人。政府一般只负责项目的策划和发布,而具体的项目则通过市场招标的形式确定由哪一个社团来承接。这种“项目招标”的形式能够广泛引起社会关注,动员众多青年社团前来竞标,从而物色到优秀的青年社团或社区机构承担具体项目。由于各个项目的实施一般是以一年为周期,每年都要重新确定新的项目承接方,为了确保项目的不断创新发展,培育各类青年社团的蓬勃发展,青年与社区发展局规定一个项目由同一社团承接的一般不超过3年,最多可以连续承接6年,超过这个期限,必须更换承接人。通过完善的项目招标机制,青年与社区发展局既牢牢把握了对青少年工作的主导权,又能够使自身站在“裁判员”的立场上客观地履行职责,物色承接人。

  3)项目管理机制完善。以青年与社区发展局为代表的美国政府青少年工作已经形成了一整套完善的机制来实现对各类青少年工作项目的有效实施和管理。这套管理机制涵盖了项目的策划、论证、预算、招标、绩效评定到项目验收等各个环节,有效实现了对项目的全寿命周期管理,确保了项目实施效果。例如美国前第一夫人劳拉倡导的Help America’ Youth计划,是通过建立社区合作伙伴来帮助青年人的计划。该计划的实施分三步骤,首先要申请成立一个社区合作伙伴,并发展成为青年合作伙伴,从而解决计划“谁来做”的问题,即物色计划实施的组织力量;接着由委员会对该社区进行审核评价,内容包括财政来源、人口数据、工作力量等要素,这是解决“选对人”的问题;最后才制定适合该社区青少年的计划,就是解决“怎么做”的问题,而在制定和实施计划时重点考虑的因素包括风险因素、保护性因素、关键环节和实施程序等。从中可以看出,分段明晰、要素清楚的项目管理机制,为美国青少年工作的顺利开展奠定了坚实基础。

  二、纽约青少年工作对我国青少年工作的启示

  1.强化共青团组织的青少年工作职能,主动承接政府青少年工作

  新时期共青团协助党和政府参与社会管理,尤其是承接政府青少年事务,既是市场经济深入发展赋予共青团组织的新的社会角色,也是由于共青团在组织建设、工作经验和动员能力方面所具有的突出优势决定的。当前,我国正处于经济社会双转型的关键时期,与之相对应的,是构建服务型政府进程的不断加快。我们要积极借鉴美国的经验,把青少年事务作为政府公共管理、公共服务的重要内容纳入政府职能管理范围,明确共青团承担青少年事务的法律地位和相应职权,使共青团能够承接起政府青少年事务的转移。积极探索政府购买公共服务的方式,不断加大在政策、组织、资金等方面对青少年工作的扶持力度。同时,可以考虑在乡、镇、街道等基层行政组织中设立青年工作站,探索基层青年工作模式。

  2.打牢社区青少年工作基础,把基层社区组织纳入青少年工作体系

  随着社区建设工作的不断推进,作为最小的城市行政单位的社区直接面对居民,其服务职能不断得到加强,这就为依托社区为开展青年工作提供了条件。但是,由于当前的社区职能中并没有明确其开展青年工作的内容,社区工作队伍中也普遍缺乏开展青年工作的专职人员,尚无法承担起相应的工作职能。借鉴纽约的做法,一方面要将社区作为开展青少年工作的最基层单位,明确社区在开展青少年工作中的职责作用,构建学校、家庭、社区相协调的青少年工作网络。二是积极探索建立专、兼职相结合的社区青少年工作者队伍,完善培训机制,不断发挥社区在开展青少年志愿服务、青少年维权、问题青少年社区矫治等方面的积极作用。例如,深圳市和广州市的部分地区都已经开始了招募社区专职青少年工作者的试点工作,为依托社区开展城市青年工作进行大胆的探索。广州海珠区建立五个“青年地带”社区工作点,通过政府购买青少年服务的形式由社团聘用70名青少年社工,在五个街道开展有效的青少年服务项目。三是积极推动政策、资源向社区倾斜,为社区开展青少年工作营造良好氛围,全面活跃社区青年工作,不断增强社区履行青少年工作的能力。

  3.重视联系和协调青年社团和自组织,把握青年工作特点和动向

  当前,各类青年社团蓬勃兴起,特别是依托互联网平台,以兴趣聚合起来的、相对松散的青年自组织大量涌现,以及其所展示出来的对特定青少年群体的强大组织、动员能力,对共青团如何在新时期凝聚青年、组织青年、服务青年提出新的课题。实际上,现有青年社团管理体制已不能满足青年多样化发展的需求,也不能适应共青团在新时期实现对各个阶层青年的组织覆盖和活动覆盖的使命要求。为此,借鉴纽约在青年社团建设上的成功经验,重视联系和协调青年社团和自组织,把握青年工作特点和动向。一是要努力构建其以共青团为核心,青联、学联和少先队组织为骨干,各类青年社团为延伸,多种青年自组织为补充的青年社团组织体系,形成同心、多层、多样的组织架构。二是培育更多的青年社团,要以兴趣、专业、行业等为基础汇聚青年,并通过青年社团实现对青年的有效覆盖,团结更多的青年为社会服务。对于发展基础较好的青年社团,积极为他们创造良好的发展环境,实行必要的指导和帮扶措施。对于规模偏小、整体功能较强的青年社团,可以尝试对成员组成相同、宗旨相似、活动内容形式雷同的社团,实行跨区域合并,使之扩大规模,强化功能,增强影响力。三是要加强关于青年社团的立法工作和制度建设,通过法律、制度手段规范青年社团的运行、促进社团的良性发展。通过相关法律制度建设,在法律制度层面上保护青年社团的合法权利,为青年社团提供正当的法律制度支持;规定青年社团的应尽义务,杜绝不健康的青年社团的产生和发展,从宏观上把握、引导社团的发展方向;从总体上规范社团的行为活动,防范部分社团成员的越轨行为。四是推动各类青年社团的全面活跃,指导他们积极开展面向青少年针对性强的各类活动,努力增强对广大青年的吸引力、凝聚力,有效延伸共青团开展青少年工作的手臂,拓展工作阵地。

  4.创新活动开展方式,适当引入社会化、市场化的运作模式,使之更加贴近青少年需求

  当前,各级团组织都在服务青少年活动的项目化、社会化运作方面开展了积极的探索,取得了一定成效。但是,从全局来看,项目化运作方式还不能很好地适应青年和经济社会发展的实际需要。参考纽约青少年工作项目化运作的经验,结合实际,创新青少年工作形式,大力引进项目化运作的方式,是推动共青团工作紧跟社会发展步伐,更好地满足青年多元化需求的重要手段。一是要建立明确的项目化运作机制和体制,在明确的宏观政策和技术支持下,根据不同时期、不同青年群体特点和工作重点,面向社会逐步开放各类青少年服务领域,通过招投标制度立项,使团内外的人力、物力、信息、资金等多方面资源达到最优化配置。二是不断强化项目管理的能力。在项目的立项规划上,做到有重点、成体系,以团组织建设和职能划分为依据,围绕共青团工作的总体安排和青少年工作的战略部署,以工作的重点、难点为突破口,注重项目之间的相互衔接和配合,将长期项目与阶段性项目,重点项目与基础项目结合起来,形成结构合理的项目体系。三是注重整合资源,创建特色品牌,创造性地运用项目化管理工具推进服务青年工作的发展。要充分发挥团组织的人才智力优势、网络优势,积极争取党委、政府和有关部门的关心和支持,充分利用现代传媒手段,整合资源,广泛宣传,积极推动广大团员青年和社会各界参与支持共青团工作,利用项目化管理的契机加强品牌打造力度,创建特色品牌,为共青团更好地服务青年提供宽广平台和有力抓手。

  青年是推动社会发展的重要力量,无论世界上哪一个国家都不会忽略青年群体的重要和他们利益诉求。通过积极借鉴和学习国外先进的青年工作理念和工作经验,结合实际为我所用,是大力推动青年工作发展,促进新时期社会建设进程的重要内容,也对促进青年成长发展具有重要的推动作用。

  (原载《中国青年研究》2010年第7期)

  曾颖如:共青团广东省委副书记

  责任编辑:杨守建

  (中国青少年研究中心共青团工作研究所供稿)

  


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